Di Angelo Daniel D’agostino

Master II Livello “Strategie organizzative e di innovazione nella P.A.” – Università Pegaso, Napoli
Abilitazione all’esercizio della professione forense – Corte di Appello di Palermo
Laurea magistrale in Giurisprudenza – Università degli Studi di Palermo – Tesi in diritto amministrativo

La querela di falso, disciplinata dagli artt. 221-227 c.p.c., si colloca in un punto di intersezione particolarmente significativo tra processo civile, regime legale della prova documentale e tutela della pubblica fede. Essa, infatti, è lo strumento mediante il quale viene rimossa o contestata l’efficacia probatoria privilegiata che l’ordinamento ricollega, da un lato, all’atto pubblico ai sensi dell’art. 2700 c.c. e, dall’altro, alla scrittura privata riconosciuta, autenticata o giudizialmente verificata ai sensi dell’art. 2702 c.c. Proprio l’oggetto dell’azione impedisce di degradare il giudizio di falso a mero incidente probatorio inter partes: quando si deduce la falsità di un documento assistito da una particolare forza di prova, ciò che viene in rilievo non è soltanto l’interesse del singolo litigante a non soccombere sulla base di un atto non genuino, ma l’interesse generale dell’ordinamento a impedire che un documento falso continui a circolare con l’autorità probatoria che la legge gli attribuisce.

È questo il nucleo pubblicistico dell’istituto. Il giudizio di querela di falso non è costruito dal legislatore come un ordinario segmento istruttorio interno al processo di cognizione, bensì come un autonomo giudizio di accertamento, proponibile tanto in via principale quanto in via incidentale, destinato a incidere sulla spendibilità del documento oltre il perimetro soggettivo della lite nella quale esso è stato prodotto. L’accertamento della falsità, infatti, non esaurisce i suoi effetti nel rapporto tra le parti del processo, ma investe il documento nella sua oggettiva attitudine a fare fede, privandolo, ove la querela sia accolta, della capacità di operare come prova legale. In questo senso, la querela di falso assolve una funzione di bonifica del sistema probatorio: non mira soltanto a regolare un conflitto individuale, ma a preservare l’affidamento generale nella genuinità degli atti che l’ordinamento qualifica come assistiti da fede privilegiata.

Da tale premessa discendono conseguenze sistematiche di primo rilievo. In primo luogo, il thema decidendum è segnato da un tasso di indisponibilità più elevato rispetto a quello che connota la fisiologia del processo civile di parte. L’interesse pubblico alla veridicità documentale impedisce di leggere la querela di falso come oggetto liberamente negoziabile dalle parti, poiché l’accertamento richiesto incide su un bene giuridico che trascende il singolo rapporto sostanziale dedotto in giudizio. In secondo luogo, la disciplina processuale è resa più rigorosa proprio perché il legislatore intende presidiare con garanzie rafforzate un accertamento che tocca la pubblica fede. In tale prospettiva, gli artt. 221 e ss. c.p.c. non si limitano a descrivere una modalità di contestazione del documento, ma conformano un procedimento speciale orientato alla verifica della genuinità dell’atto in una dimensione che non è meramente privatistica.

La più recente giurisprudenza di legittimità continua del resto a muoversi lungo questa direttrice, ribadendo che la querela di falso è ammissibile solo quando sia effettivamente diretta a colpire l’efficacia probatoria del documento e a impedirne l’uso come prova legale, non quando venga impropriamente evocata per finalità diverse o eccentriche rispetto alla tutela della pubblica fede. In tal senso, la Cassazione ha recentemente sottolineato che l’istituto serve a privare il documento della sua rilevanza probatoria, sì da impedire che il giudice fondi la decisione su una prova falsa; ed è significativo che tale impostazione sia stata nuovamente ribadita anche in arresti recenti, nei quali la Corte ha insistito sulla funzione tipica della querela di falso quale strumento di tutela della pubblica fede e non quale mezzo atipico di contestazione documentale.

Dentro questo assetto si comprende la regola, decisiva, dell’intervento obbligatorio del pubblico ministero. L’art. 221, terzo comma, c.p.c. stabilisce espressamente che nel processo deve intervenire il pubblico ministero. Il dato letterale è inequivoco e va letto in combinazione con l’art. 70 c.p.c., che rende obbligatorio l’intervento del P.M. nei casi stabiliti dalla legge. La ragione della previsione è trasparente: se il giudizio di falso è preordinato a tutelare un interesse generale alla genuinità degli atti, l’ordinamento esige la presenza dell’organo istituzionalmente deputato a rappresentare l’interesse pubblico nel processo civile. Non si tratta, quindi, di un intervento meramente ornamentale o formale, bensì della partecipazione di una parte necessaria, chiamata a presidiare la correttezza dell’accertamento e a garantire che la decisione sulla verità del documento venga assunta anche nell’interesse della collettività.

La partecipazione del P.M., tuttavia, non deve essere equivocata. Il principio che emerge dalla giurisprudenza non è quello di una presenza materiale necessaria in ogni udienza, quasi che l’obbligo di intervento si risolvesse in una continua comparizione personale del rappresentante dell’ufficio requirente. L’obbligo è soddisfatto quando il pubblico ministero sia posto concretamente in condizione di conoscere la pendenza del giudizio e di svolgere l’attività che ritenga opportuna. Ciò conferma, da un lato, che la funzione del P.M. non è simbolica; ma conferma, dall’altro, che il legislatore ha voluto un presidio effettivo dell’interesse pubblico, non una ritualità vuota. In questa stessa linea si collocano sia l’orientamento secondo cui non è necessaria la presenza del P.M. a tutte le udienze del procedimento, purché l’ufficio sia stato reso edotto della pendenza della causa e posto in grado di prendere posizione, sia il corollario per cui, nei gradi di impugnazione, anche il P.M. presso il giudice ad quem deve essere posto in condizione di intervenire, trattandosi di parte necessaria del relativo giudizio.

La struttura pubblicistica dell’azione spiega anche perché la querela di falso non possa essere correttamente descritta come un ordinario conflitto tra l’autore apparente del documento e la controparte processuale. Sul piano soggettivo, il contraddittorio si atteggia secondo una logica funzionale: da una parte, è evocato il soggetto che ha prodotto il documento o che intende avvalersene; dall’altra, interviene necessariamente il pubblico ministero, il quale non tutela l’interesse patrimoniale o processuale di una delle parti, ma l’interesse generale alla veridicità documentale. Il processo, in altri termini, conserva la sua forma civile, ma incorpora un elemento pubblicistico indisponibile che ne altera, in parte qua, l’ordinaria geometria.

Se così è, l’identificazione dell’ufficio requirente legittimato a intervenire non può essere lasciata a criteri di mera contiguità materiale con il documento o con il giudizio nel quale esso è stato formato o utilizzato. L’art. 221 c.p.c. si colloca nel codice di procedura civile e disciplina un giudizio devoluto al giudice ordinario, oggi definito, quanto alla decisione sulla querela, dal tribunale in composizione monocratica ai sensi dell’art. 225 c.p.c., ferma la specialità del relativo procedimento. Ne consegue che il pubblico ministero la cui partecipazione è imposta dalla legge è il pubblico ministero del circuito della giurisdizione ordinaria, cioè l’ufficio requirente che opera presso il giudice civile competente. Solo tale organo, infatti, è istituzionalmente inserito nel plesso processuale entro cui la querela si sviluppa ed è perciò idoneo a rappresentare, in quella sede, l’interesse pubblico che la norma intende presidiare.

L’affermazione non dipende da una preferenza organizzativa, ma da una precisa regola di sistema. Nei giudizi civili, la legittimazione del pubblico ministero è di stretta legalità: essa sussiste solo nei casi e nei limiti previsti dalla legge. Per questa ragione, quando una norma processuale impone l’intervento obbligatorio del P.M., non è ammissibile sostituire l’organo individuato dal sistema con un diverso ufficio requirente appartenente a un altro plesso giurisdizionale, anche se portatore, in astratto, di un interesse pubblico proprio. L’interesse pubblico, infatti, non è una categoria indifferenziata dalla quale discenderebbe una generale fungibilità di tutti gli uffici requirenti; esso è sempre tipizzato dall’ordinamento e collegato a competenze, attribuzioni e funzioni specifiche.

P.M. CONTABILE E GIUDIZIO DI QUERELA DI FALSO

Tale chiarimento è essenziale quando si esamina la posizione del pubblico ministero presso la Corte dei conti. L’ufficio requirente contabile trova il proprio fondamento costituzionale nell’assetto delle giurisdizioni speciali delineato dagli artt. 100 e 103 Cost.; sul piano ordinamentale e processuale, la sua struttura è disciplinata dal codice di giustizia contabile, il cui art. 12 individua gli uffici del pubblico ministero innanzi alla Corte dei conti, mentre l’art. 51 collega l’esercizio dell’attività istruttoria e dell’azione erariale alla specifica e concreta notizia di danno. Il tratto qualificante della figura è, dunque, la funzionalizzazione alla tutela dell’interesse finanziario pubblico e all’esercizio delle attribuzioni proprie della giurisdizione contabile.

Da ciò discende un dato spesso evocato, ma non sempre sviluppato sino alle sue conseguenze sistematiche: l’indipendenza del pubblico ministero contabile non equivale a generalità o diffusività dei suoi poteri processuali. Le garanzie costituzionali che presidiano lo status dell’organo requirente operano sul piano dell’autonomia e dell’indipendenza; la legittimazione processuale, invece, opera sul piano della funzione e richiede sempre una base normativa espressa. Il P.M. contabile è autonomo nell’esercizio delle attribuzioni che l’ordinamento gli conferisce, ma non per questo può intervenire fuori dal perimetro della giurisdizione per la quale è istituito. La specialità della giurisdizione contabile implica, al tempo stesso, specialità dell’organo requirente e tipicità delle sue azioni.

Su questo punto conviene essere netti. L’interesse alla tutela dell’erario e l’interesse alla tutela della pubblica fede possono certamente intrecciarsi sul piano fattuale: un documento falso può costituire il mezzo attraverso cui si produce o si occulta un danno erariale. Ma l’eventuale interferenza dei fatti non comporta alcuna sovrapposizione delle legittimazioni processuali. Il P.M. contabile agisce per l’accertamento e la repressione del danno all’erario nell’ambito dei giudizi devoluti alla Corte dei conti; il P.M. ordinario interviene, ex art. 221 c.p.c., nel giudizio di querela di falso per presidiare l’interesse generale alla genuinità documentale. Si tratta di funzioni diverse, rette da presupposti diversi, inserite in circuiti giurisdizionali distinti.

Ammettere che la partecipazione del P.M. contabile possa valere come equivalente di quella del P.M. ordinario significherebbe introdurre nell’ordinamento una fungibilità che la legge non conosce. Il problema non è, dunque, meramente nominativo o burocratico. Non si tratta di stabilire quale ufficio del pubblico ministero sia “più vicino” al documento o alla vicenda sostanziale, ma di rispettare la correlazione necessaria tra giudice, rito e ufficio requirente competente. Nel giudizio di falso, questa correlazione è interamente costruita dal codice di procedura civile e conduce al pubblico ministero della giurisdizione ordinaria. La notificazione della querela al P.M. contabile, in assenza del coinvolgimento del P.M. ordinario, non integra il contraddittorio richiesto dall’art. 221 c.p.c. e non vale a colmare il difetto di una parte necessaria del processo.

Neppure gioverebbe invocare, in senso contrario, la natura pubblicistica dell’interesse tutelato dal P.M. contabile. Proprio la natura pubblicistica delle funzioni richiede, in un ordinamento fondato sul principio di legalità processuale, che ogni potere sia esercitato dall’organo cui la legge lo attribuisce e nel procedimento per il quale esso è previsto. L’interesse pubblico non unifica automaticamente le attribuzioni dei diversi uffici requirenti; al contrario, esso è distribuito dall’ordinamento secondo una rigorosa logica di competenze. Il P.M. contabile non rappresenta la pubblica fede documentale nel processo civile, così come il P.M. ordinario non esercita l’azione erariale davanti alla Corte dei conti. La differenza non è accidentale, ma strutturale.

Ne segue un ulteriore corollario. Quando il documento sospettato di falsità sia rilevante anche ai fini di una controversia contabile o di un giudizio di responsabilità amministrativa, la questione non si risolve estendendo la legittimazione del P.M. contabile al giudizio civile di falso, bensì utilizzando, ciascuno nel proprio ambito, gli strumenti tipici previsti dall’ordinamento. Il giudizio di querela di falso resta governato dagli artt. 221 ss. c.p.c. e richiede l’intervento del P.M. ordinario; l’eventuale profilo di danno erariale resta invece affidato all’iniziativa del P.M. contabile secondo le regole del codice di giustizia contabile. La distinzione dei piani è essenziale per evitare indebite commistioni tra giurisdizioni.

Anche sul piano delle conseguenze processuali il risultato non muta. La mancanza dell’intervento del pubblico ministero richiesto dalla legge incide sulla regolare instaurazione del giudizio di falso, poiché viene in rilievo l’assenza di una parte necessaria. Per converso, la partecipazione di un ufficio requirente diverso da quello legalmente previsto non può produrre un effetto di sanatoria sostanziale, giacché il problema non è la mancanza di un qualunque rappresentante dell’interesse pubblico, ma la mancanza del soggetto che la legge individua come necessario in quel preciso processo.

P.M. CONTABILE E LEGGE 7 GENNAIO 2026, N. 1

Le considerazioni che precedono non risultano scalfite dalla legge 7 gennaio 2026, n. 1, recante “Modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, e altre disposizioni nonché delega al Governo in materia di funzioni della Corte dei conti e di responsabilità amministrativa e per danno erariale”, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 7 gennaio 2026 ed entrata in vigore il 22 gennaio 2026. La riforma ha inciso in modo significativo sulla disciplina della responsabilità amministrativa e sul sistema dei controlli, ma non ha introdotto una disposizione attributiva idonea a estendere il raggio d’azione del pubblico ministero contabile al processo civile ordinario e, segnatamente, al giudizio di querela di falso.

Il dato, anche qui, va colto con precisione. Le modifiche del 2026 operano all’interno del perimetro della giurisdizione contabile: ridefiniscono presupposti, limiti, criteri e strumenti della responsabilità amministrativa e del danno erariale, ma non alterano la regola di sistema secondo cui il P.M. contabile è organo requirente speciale, inserito nel circuito della Corte dei conti e funzionalmente preordinato alla tutela dell’erario. In mancanza di una norma espressa che realizzi un collegamento con il processo civile, non vi è spazio per configurare, in via interpretativa, una legittimazione concorrente o sostitutiva nel giudizio di falso.

Anzi, proprio la riforma del 2026 conferma indirettamente la persistente autonomia dei due piani. Da un lato, il legislatore continua a muoversi entro la trama della legge n. 20 del 1994 e del codice di giustizia contabile; dall’altro, lascia intatta la disciplina codicistica della querela di falso, che resta ancorata agli artt. 221-227 c.p.c. e al necessario intervento del P.M. ordinario. La mancata introduzione di una norma di coordinamento tra i due sistemi non è una lacuna da colmare analogicamente, ma un indice ulteriore della volontà legislativa di mantenere distinti i rispettivi ambiti di legittimazione.

Per questa ragione, il riferimento alla legge n. 1 del 2026 può semmai rafforzare, e non indebolire, la tesi della non fungibilità tra i due uffici requirenti. Il legislatore, pur intervenendo in modo penetrante sulla responsabilità amministrativa, non ha configurato un pubblico ministero contabile dotato di una legittimazione processuale generale; ha invece mantenuto ferma la sua identità di organo specializzato, chiamato ad agire per la salvaguardia dell’interesse finanziario pubblico nei modi e nei limiti stabiliti dalla legge.

CONCLUSIONI

Alla luce di quanto precede, la distinzione tra tutela dell’erario e tutela della pubblica fede si conferma decisiva per la corretta lettura del sistema. Si tratta di interessi entrambi pubblici, ma non per questo sovrapponibili. L’interesse erariale attiene all’integrità delle risorse pubbliche e fonda l’azione del P.M. contabile dinanzi alla Corte dei conti; l’interesse alla pubblica fede attiene invece alla genuinità dei documenti assistiti da efficacia probatoria privilegiata e fonda, nel giudizio di querela di falso, l’intervento necessario del pubblico ministero ordinario.

La contiguità materiale tra falso documentale e danno erariale non vale a cancellare la distinzione delle funzioni. Anzi, proprio nei casi in cui i fatti siano intrecciati, occorre custodire con maggiore rigore la separatezza dei piani, per evitare che l’intensità dell’interesse sostanziale induca a smarrire la tipicità delle azioni e delle legittimazioni. L’ordinamento processuale non tollera che la pluralità degli interessi pubblici si traduca in una indistinta circolazione dei poteri requirenti tra giurisdizioni diverse.

Ne consegue che, nel giudizio di querela di falso, l’intervento richiesto dall’art. 221, terzo comma, c.p.c. è solo quello del pubblico ministero del circuito della giurisdizione ordinaria. Il P.M. contabile, pur costituzionalmente garantito e funzionalmente centrale nella tutela dell’erario, resta privo di una legittimazione a intervenire in sostituzione o in concorrenza con il P.M. ordinario nel processo civile di falso. La notificazione dell’atto introduttivo al solo ufficio requirente contabile non integra, pertanto, il contraddittorio necessario e non soddisfa la prescrizione legislativa.

In definitiva, la natura pubblicistica della querela di falso non conduce ad ampliare il novero dei soggetti legittimati a parteciparvi; conduce, all’opposto, a esigere un rigoroso rispetto della legalità processuale. Proprio perché l’accertamento richiesto incide sulla pubblica fede e sulla circolazione della prova documentale nell’ordinamento, esso deve svolgersi con la partecipazione del solo organo che la legge civile individua come custode di quell’interesse nel processo: il pubblico ministero ordinario.