Il 12 maggio 2026 si è tenuto il Convegno Rotaract Commissione Azione Internazionale AR 2025/2026, un momento di confronto dedicato al ruolo del Rotaract nella costruzione di relazioni, progetti e responsabilità oltre i confini locali.

Gli Atti qui raccolti nascono dall’esigenza di non disperdere il valore dell’incontro, ma di trasformarlo in una traccia stabile, utile a chi ha partecipato e a chi vorrà proseguire il lavoro avviato. Il convegno ha mostrato come l’Azione Internazionale non sia soltanto una dimensione operativa del servizio associativo, ma anche un modo di leggere il presente: con attenzione alle comunità, alle differenze culturali, alla cooperazione e alla responsabilità dei giovani nei processi globali.

Un ringraziamento particolare va alla Commissione Azione Internazionale AR 2025/2026, che ha promosso e curato l’evento con visione, impegno e spirito di servizio, offrendo al sottoscritto e ai partecipanti un’occasione autentica di crescita e confronto.

1. Premessa metodologica

Il tema della pace, nella riflessione contemporanea, ha smesso di poter essere trattato come una categoria astratta o come un orizzonte morale. È diventato, invece, un problema operativo. I conflitti degli ultimi anni — dalla guerra in Ucraina iniziata nel febbraio 2022, al conflitto tra Israele e Hamas riacutizzatosi nell’ottobre 2023, fino alle tensioni nel Mar Rosso, nel Caucaso meridionale e nel Sahel — hanno mostrato che il sistema di sicurezza collettiva costruito dopo il 1945 si trova oggi sotto una pressione che non sperimentava da decenni. La pace, in altri termini, non è più ciò che si dà per acquisito tra una guerra e l’altra: è ciò che bisogna ricostruire continuamente, in un contesto in cui le regole stesse della convivenza internazionale sono oggetto di reinterpretazione, di forzatura e, in taluni casi, di aperta contestazione.

Questo intervento si propone di percorrere la nozione di pace lungo tre direttrici. La prima è quella delle trasformazioni recenti del diritto internazionale, in particolare delle regole sull’uso della forza, sulla legittima difesa e sulla protezione delle popolazioni civili: regole che le crisi degli ultimi anni hanno messo a confronto con la propria effettività. La seconda è quella delle radici concettuali della pace, considerate nelle loro componenti filosofica, religiosa e giuridica, perché ogni costruzione normativa poggia su una precomprensione di ciò che la pace è e di ciò che essa esige. La terza è quella della dimensione interna, cittadina e locale: la convivenza nelle comunità, che è il luogo in cui la pace si verifica o si smentisce nella vita quotidiana.

Il registro sarà tecnico e, per quanto possibile, asettico. Non si proporranno appelli, non si formuleranno auspici. Si tenterà piuttosto una ricognizione delle categorie, degli strumenti e delle tensioni che attraversano oggi il discorso sulla pace, nella convinzione che la chiarezza concettuale sia, essa stessa, un contributo concreto al tema.

2. I conflitti recenti e la pressione sul diritto internazionale

2.1. La cornice normativa: divieto dell’uso della forza ed eccezioni

L’architettura del diritto internazionale post-1945 si fonda su un principio cardine: il divieto della minaccia o dell’uso della forza nelle relazioni internazionali. L’articolo 2, paragrafo 4, della Carta delle Nazioni Unite stabilisce che gli Stati membri devono astenersi, nelle loro relazioni internazionali, dalla minaccia o dall’uso della forza, sia contro l’integrità territoriale o l’indipendenza politica di qualsiasi Stato, sia in qualunque altra maniera incompatibile con i fini delle Nazioni Unite. Questa disposizione, oggi pacificamente considerata espressione di una norma di diritto internazionale generale e, per la sua parte sostanziale, di natura cogente (ius cogens), costituisce il pilastro su cui si regge la pretesa di un ordinamento internazionale orientato alla pace.

Il divieto, tuttavia, non è assoluto. La Carta riconosce due eccezioni codificate. La prima è il sistema di sicurezza collettiva delineato dal Capitolo VII, e in particolare dagli articoli 39, 41 e 42, che attribuisce al Consiglio di Sicurezza il potere di accertare l’esistenza di una minaccia alla pace, di una violazione della pace o di un atto di aggressione, e di adottare misure non implicanti l’uso della forza ovvero, ove queste si rivelino inadeguate, misure militari. La seconda è la legittima difesa, disciplinata dall’articolo 51, che riconosce il diritto naturale di autotutela individuale o collettiva nel caso in cui abbia luogo un attacco armato contro un Membro delle Nazioni Unite, fino a quando il Consiglio di Sicurezza non abbia preso le misure necessarie per mantenere la pace e la sicurezza internazionale.

Tra il dato testuale di queste norme e la prassi degli ultimi anni si è prodotta una distanza che merita di essere descritta con precisione, perché è in quella distanza che si gioca buona parte della crisi attuale del sistema.

2.2. La guerra in Ucraina e la riaffermazione del divieto di aggressione

L’invasione russa dell’Ucraina, avviata nel febbraio 2022, ha rappresentato la più grave violazione del divieto di aggressione armata commessa in Europa dalla fine della Seconda guerra mondiale. Sul piano qualificatorio, l’Assemblea generale delle Nazioni Unite, con la risoluzione ES-11/1 del 2 marzo 2022, ha condannato l’aggressione e richiamato gli obblighi derivanti dall’articolo 2, paragrafo 4, della Carta. La Corte internazionale di giustizia, con l’ordinanza sulle misure provvisorie del 16 marzo 2022 nel caso Ucraina c. Federazione Russa, ha ordinato alla Federazione Russa di sospendere immediatamente le operazioni militari iniziate il 24 febbraio 2022 sul territorio dell’Ucraina.

La rilevanza sistematica del conflitto va oltre la singola vicenda. In primo luogo, esso ha riportato al centro la categoria stessa di aggressione, quale definita dalla risoluzione 3314 (XXIX) dell’Assemblea generale del 14 dicembre 1974 e poi ripresa, ai fini del diritto penale internazionale, dagli emendamenti di Kampala del 2010 allo Statuto della Corte penale internazionale, che hanno introdotto l’articolo 8 bis sul crimine di aggressione. In secondo luogo, ha mostrato il limite strutturale del sistema di sicurezza collettiva: la paralisi del Consiglio di Sicurezza, dovuta al diritto di veto del membro permanente coinvolto, ha impedito qualsiasi reazione istituzionale ai sensi del Capitolo VII. La risposta è stata dunque affidata, da un lato, alla legittima difesa collettiva esercitata in favore dell’Ucraina mediante l’assistenza militare di Stati terzi e, dall’altro, all’adozione di misure restrittive autonome di natura economica e finanziaria.

Il punto giuridicamente più denso riguarda proprio la legittima difesa collettiva, che presuppone, secondo l’articolo 51 della Carta, una richiesta dello Stato attaccato. L’invio di armamenti a uno Stato vittima di aggressione, quando avvenga su sua espressa richiesta, è coerente con tale cornice, ma colloca gli Stati assistenti in una posizione delicata sotto il profilo della neutralità nei conflitti armati, categoria di lunga tradizione che nella prassi recente è stata ridefinita di fatto. Sul piano teorico, il dibattito si è concentrato sulla nozione di cobelligeranza e sulla soglia oltre la quale l’assistenza militare possa trasformarsi in partecipazione al conflitto.

2.3. Il conflitto in Medio Oriente e la legittima difesa contro attori non statali

L’attacco di Hamas contro Israele del 7 ottobre 2023 e la successiva operazione militare israeliana nella Striscia di Gaza hanno riproposto, in forma acuta, due questioni che il diritto internazionale aveva già affrontato dopo l’11 settembre 2001 senza pervenire a soluzioni univoche. La prima è quella della legittima difesa contro attori non statali. L’articolo 51 della Carta riferisce il diritto di autotutela all’ipotesi di un attacco armato, senza specificare la natura statale o non statale dell’autore. La Corte internazionale di giustizia, nel parere consultivo del 9 luglio 2004 sulle conseguenze giuridiche della costruzione di un muro nel territorio palestinese occupato, ha adottato una posizione restrittiva, leggendo l’articolo 51 come riferito all’aggressione tra Stati. La prassi successiva, tuttavia, ha consolidato la tendenza opposta, riconoscendo la possibilità di reazioni difensive contro gruppi armati operanti dal territorio di altri Stati, soprattutto quando questi ultimi siano unwilling or unable, secondo la formula entrata nel lessico anglosassone, di neutralizzare la minaccia.

La seconda questione è quella dei limiti dell’azione difensiva, riassunti nei principi consuetudinari di necessità e proporzionalità, e nel rispetto del diritto internazionale umanitario. Quest’ultimo, codificato nelle quattro Convenzioni di Ginevra del 1949 e nei due Protocolli aggiuntivi del 1977, distingue rigorosamente tra obiettivi militari e popolazione civile, vieta gli attacchi indiscriminati e impone obblighi di precauzione nell’attacco. Le inchieste internazionali aperte sulle operazioni in corso, e i procedimenti pendenti dinanzi alla Corte internazionale di giustizia (in particolare il caso Sudafrica c. Israele introdotto nel dicembre 2023 sull’applicazione della Convenzione del 1948 sulla prevenzione e repressione del crimine di genocidio) e dinanzi alla Corte penale internazionale, ne testimoniano la centralità.

2.4. La questione della legittima difesa preventiva

Tra le categorie maggiormente investite dalla prassi recente vi è quella della legittima difesa preventiva. Si tratta di una nozione che il testo dell’articolo 51 della Carta non contempla espressamente, ma che ha trovato sostegno in una parte della dottrina e, soprattutto, in una prassi statale che si è andata consolidando dagli anni Ottanta del Novecento. La distinzione fondamentale, sul piano analitico, è quella tra legittima difesa anticipata (anticipatory self-defense), riferita a un attacco imminente ma non ancora sferrato, e legittima difesa preventiva (preventive self-defense) in senso proprio, riferita a una minaccia futura, non immediata, ma considerata grave.

La prima ipotesi viene generalmente ricondotta al criterio elaborato nel caso Caroline del 1837, secondo cui l’azione difensiva è giustificata solo in presenza di una necessità istantanea, schiacciante, che non lasci scelta di mezzi né tempo per deliberare. Pur risalente, tale criterio è ancora richiamato come parametro consuetudinario dell’imminenza e della necessità. La seconda ipotesi, invece, eccede manifestamente la lettera dell’articolo 51 e incontra una resistenza maggioritaria nella dottrina, oltre che nella giurisprudenza della Corte internazionale di giustizia, che nelle pronunce di Nicaragua c. Stati Uniti del 1986 e Piattaforme petrolifere del 2003 ha mantenuto un’interpretazione restrittiva del diritto di autotutela.

La prassi degli Stati, tuttavia, si è mossa in direzione più aperta. La National Security Strategy degli Stati Uniti del 2002 e i documenti successivi hanno rivendicato la possibilità di azioni militari contro minacce ritenute gravi, anche in assenza di un attacco imminente. Operazioni militari condotte da diversi Stati negli ultimi anni — contro infrastrutture nucleari, contro presunte basi terroristiche su territorio straniero, contro convogli ritenuti destinati a trasportare armamenti — hanno sollevato la medesima questione: se e in che misura la nozione di imminenza possa essere reinterpretata alla luce delle minacce contemporanee, comprese quelle cibernetiche e quelle proliferative.

Il punto di equilibrio resta controverso. Una parte della dottrina sostiene che il criterio del caso Caroline, opportunamente aggiornato, possa accogliere ipotesi di attacchi non ancora materializzati ma sufficientemente delineati nei loro elementi essenziali; una posizione che è stata teorizzata, nel rapporto del Gruppo ad alto livello su minacce, sfide e cambiamento incaricato dal Segretario generale delle Nazioni Unite e nel rapporto In larger freedom del 2005, come distinzione tra minacce imminenti, rispetto alle quali la legittima difesa anticipata può rientrare nell’articolo 51, e minacce non imminenti, per cui la via legittima resta l’autorizzazione del Consiglio di Sicurezza. Altra parte della dottrina ritiene che ogni allargamento incontrollato del concetto rischi di erodere il divieto generale dell’uso della forza, trasformando l’eccezione in regola e privando di effettività l’articolo 2, paragrafo 4. La prassi recente ha alimentato entrambe le letture, senza fornire elementi sufficienti perché si possa parlare di una norma consuetudinaria modificativa consolidata.

2.5. Le ulteriori frontiere: cyber, spazio, intelligenza artificiale

Accanto al dibattito sulla legittima difesa, la prassi recente ha sollecitato l’adattamento del diritto internazionale a domini operativi emersi solo negli ultimi decenni. Le operazioni cibernetiche pongono, in primo luogo, un problema di qualificazione: se e quando un’operazione informatica possa essere assimilata a un attacco armato ai sensi dell’articolo 51 della Carta. I lavori condotti nell’ambito dei manuali di Tallinn, elaborati su iniziativa del Centro di eccellenza per la difesa cibernetica cooperativa della NATO, hanno tentato di sistematizzare la materia, suggerendo che il criterio decisivo sia quello degli effetti, ossia la comparabilità dei danni prodotti rispetto a quelli di un’azione cinetica.

Un secondo fronte è quello dell’uso militare dello spazio extra-atmosferico, regolato dal Trattato sui principi che governano le attività degli Stati in materia di esplorazione ed uso dello spazio, ivi inclusi la Luna e gli altri corpi celesti, del 27 gennaio 1967, e da successivi accordi. Le crescenti capacità di disturbo o distruzione di assetti satellitari, e la dipendenza delle infrastrutture civili e militari da tali assetti, rendono il dominio spaziale sempre più rilevante per la sicurezza internazionale.

Un terzo fronte, di apparizione più recente, è quello dei sistemi d’arma autonomi e dell’impiego dell’intelligenza artificiale in ambito militare. Il dibattito condotto nella cornice della Convenzione sulle armi convenzionali del 10 ottobre 1980, e in particolare nel Gruppo di esperti governativi, è ancora in corso e non ha prodotto strumenti vincolanti specifici. Resta pertanto il problema di compatibilità con i principi di distinzione, proporzionalità e precauzione del diritto internazionale umanitario, oltre che con il principio generale del controllo umano significativo sull’uso della forza.

3. Il concetto di pace tra filosofia, religione e diritto

3.1. La tradizione filosofica: dalla pace come assenza di guerra alla pace come ordine

La nozione di pace, nella tradizione del pensiero occidentale, oscilla tra due polarità. La prima è quella minima, secondo cui la pace è semplicemente l’assenza di conflitto armato. La seconda è quella massima, secondo cui la pace è una condizione positiva di ordine giusto, nella quale gli individui e le comunità possono realizzare le proprie finalità senza il timore della violenza. Questa distinzione, che la riflessione novecentesca ha riformulato come distinzione tra pace negativa e pace positiva (in particolare nella sociologia del conflitto di matrice nordeuropea), affonda le sue radici in autori molto più antichi.

Per Agostino di Ippona, nel De civitate Dei, la pace è tranquillitas ordinis, tranquillità dell’ordine: una nozione che lega la pace non al solo silenzio delle armi, ma a una corretta disposizione delle parti rispetto al tutto. Tommaso d’Aquino, nella Summa theologiae, riprende e sviluppa la definizione, distinguendo la pace vera, fondata sulla concordia delle volontà nel bene comune, dalla mera assenza esteriore di conflitto. In questa prospettiva la pace ha un contenuto sostanziale: non è uno stato di fatto, ma una qualità relazionale ordinata.

La modernità sposta l’accento dal piano metafisico a quello istituzionale. Per Thomas Hobbes, nel Leviathan, la pace è il prodotto di un patto razionale che pone fine allo stato di natura mediante l’istituzione di un potere sovrano capace di garantire la sicurezza. Per Immanuel Kant, nel saggio Per la pace perpetua del 1795, la pace non è un dato spontaneo ma un compito della ragione: essa esige un ordinamento giuridico che articoli il diritto interno (repubblicano), il diritto internazionale (federazione di Stati liberi) e un diritto cosmopolitico fondato sul principio dell’ospitalità universale. Il modello kantiano, per quanto storicamente situato, ha esercitato un’influenza profonda sulla teorizzazione del diritto internazionale moderno e sulla stessa architettura della Società delle Nazioni prima e delle Nazioni Unite poi.

Nella riflessione novecentesca, la pace è stata pensata anche come obiettivo di una scienza dei conflitti. Si è distinto tra violenza diretta, violenza strutturale (insita in assetti sociali ed economici che producono privazione e disuguaglianza) e violenza culturale (che legittima le precedenti), proponendo una nozione di pace positiva intesa come superamento di tutte e tre. Questa elaborazione ha avuto un impatto rilevante sugli studi sulla pace, sulla cooperazione allo sviluppo e sulle politiche di prevenzione dei conflitti, anche se la sua traduzione in categorie giuridiche resta parziale.

3.2. La tradizione religiosa e la dottrina sociale della Chiesa

Il pensiero religioso ha contribuito alla riflessione sulla pace con una pluralità di sviluppi. La tradizione ebraica conosce la nozione di shalom, che eccede l’idea di non belligeranza e include integrità, completezza, benessere relazionale. La tradizione islamica articola la nozione di salām entro un quadro che lega pace, giustizia e sottomissione alla legge divina. La tradizione cristiana, e in particolare la dottrina sociale della Chiesa cattolica, ha prodotto, soprattutto a partire dal Novecento, un corpus di documenti magisteriali che merita di essere considerato per il suo impatto anche sul lessico pubblico e politico.

L’enciclica Pacem in terris di Giovanni XXIII, dell’11 aprile 1963, redatta nel pieno della crisi missilistica di Cuba, formula la pace come ordine fondato su quattro pilastri: la verità, la giustizia, l’amore e la libertà. Il documento prende posizione sul disarmo, sull’autorità pubblica universale, sui diritti dell’uomo e sui doveri correlativi, segnando un punto di svolta perché si rivolge non solo ai cattolici, ma a tutti gli uomini di buona volontà. Sul piano giuridico, esso anticipa una visione integrata di diritti umani e ordine internazionale che troverà parziale corrispondenza nei Patti delle Nazioni Unite del 1966.

La costituzione pastorale Gaudium et spes del Concilio Vaticano II, del 7 dicembre 1965, dedica alla promozione della pace e al consolidamento della comunità dei popoli un capitolo specifico, in cui la pace viene definita non come semplice assenza di guerra, ma come opera della giustizia. Lo stesso documento condanna la guerra totale, distingue le condizioni di liceità della legittima difesa e affronta la questione della corsa agli armamenti.

L’enciclica Populorum progressio di Paolo VI, del 26 marzo 1967, lega la pace allo sviluppo, formulando l’espressione che diverrà ricorrente: lo sviluppo è il nuovo nome della pace. La prospettiva si sposta dalla sola dimensione interstatale a quella delle disuguaglianze globali e delle responsabilità nordsud. Successivamente, l’enciclica Sollicitudo rei socialis di Giovanni Paolo II, del 30 dicembre 1987, riprende e sviluppa il tema entro il quadro della guerra fredda terminale, mentre l’enciclica Centesimus annus, del 1° maggio 1991, riflette sull’ordine internazionale post-1989.

Nel magistero di Benedetto XVI, l’enciclica Caritas in veritate del 29 giugno 2009 affronta i nessi tra pace, sviluppo e giustizia globale, in un contesto segnato dalla crisi finanziaria. Nel magistero di Francesco, l’enciclica Fratelli tutti del 3 ottobre 2020 dedica ampie sezioni alla guerra e alla pena di morte, formulando un giudizio severo sulla nozione tradizionale di guerra giusta nel contesto delle armi contemporanee, e proponendo l’idea di fraternità sociale come fondamento della convivenza.

Indipendentemente dalla prospettiva di fede del lettore, questi documenti hanno costituito un riferimento testuale per il dibattito pubblico, anche giuridico, e hanno fornito un lessico comune (sviluppo, giustizia, dignità, fraternità) entrato nell’uso del costituzionalismo contemporaneo e di diversi strumenti internazionali.

3.3. La pace come oggetto del diritto: dal diritto interno al diritto internazionale

Sul piano giuridico, la pace è oggetto sia del diritto internazionale, che la pone come fine sistemico, sia del diritto interno, che in molti ordinamenti la riconosce come principio costituzionale. Nell’ordinamento italiano, l’articolo 11 della Costituzione enuncia che l’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali; consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo. La disposizione integra una scelta di sistema: legittima costituzionalmente la partecipazione dell’Italia alle Nazioni Unite e ad altre organizzazioni internazionali, e fonda il rilievo interno del diritto internazionale orientato alla pace.

La giurisprudenza costituzionale italiana ha valorizzato l’articolo 11 in più direzioni, ricollegandolo all’apertura dell’ordinamento al diritto dell’Unione europea e alla protezione internazionale dei diritti. Sul piano sostanziale, la disposizione opera come limite agli interventi armati offensivi e come fondamento delle missioni internazionali condotte sotto egida ONU o di organizzazioni regionali, secondo un orientamento consolidato nella prassi parlamentare e governativa.

Nel diritto internazionale, la Carta delle Nazioni Unite, fin dal preambolo, indica come scopo primario salvare le future generazioni dal flagello della guerra. L’articolo 1 colloca tra i fini dell’Organizzazione il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, lo sviluppo di relazioni amichevoli tra le Nazioni e la cooperazione internazionale per risolvere i problemi internazionali di carattere economico, sociale, culturale o umanitario, e per promuovere il rispetto dei diritti umani. La pace, in questa cornice, non è soltanto assenza di conflitto, ma fine ordinatore dell’intera struttura.

Accanto alla Carta, una serie di strumenti ha specificato il contenuto giuridico della pace. La Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 10 dicembre 1948, i Patti internazionali sui diritti civili e politici e sui diritti economici, sociali e culturali, entrambi del 16 dicembre 1966, le convenzioni di diritto internazionale umanitario, le convenzioni in materia di disarmo (dal Trattato di non proliferazione nucleare del 1° luglio 1968 alla Convenzione sulle armi chimiche del 13 gennaio 1993), e gli strumenti di giustizia penale internazionale (dallo Statuto di Roma del 17 luglio 1998 ai tribunali ad hoc) costituiscono, presi insieme, l’ossatura di quella che potrebbe essere descritta come una architettura giuridica della pace.

Resta aperto, nella dottrina, il problema dell’autonomia di un diritto alla pace come diritto soggettivo della persona o dei popoli. La Dichiarazione sul diritto dei popoli alla pace, adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite con la risoluzione 39/11 del 12 novembre 1984, e la più recente Dichiarazione sul diritto alla pace adottata con la risoluzione 71/189 del 19 dicembre 2016, affermano l’esistenza di una tale prerogativa. La loro natura di soft law e il loro contenuto in larga parte programmatico ne limitano, peraltro, la diretta giustiziabilità, lasciando alla pace il rango prevalente di principio ordinatore e finalità sistemica, più che di diritto azionabile.

4. Dalla pace internazionale alla convivenza interna

4.1. La traduzione della pace nelle istituzioni interne

Se la pace internazionale è il livello in cui si misurano i grandi conflitti, la convivenza interna è il livello in cui essa si verifica come esperienza ordinaria dei cittadini. La connessione tra i due piani non è meramente analogica. Le costituzioni del secondo dopoguerra hanno tradotto i principi del nuovo ordine internazionale in strutture interne orientate alla coesione: tutela dei diritti fondamentali, eguaglianza formale e sostanziale, riconoscimento delle minoranze, garanzia dell’accesso alla giurisdizione.

Nell’ordinamento italiano, accanto all’articolo 11 già ricordato, gli articoli 2 e 3 della Costituzione operano come pilastri della convivenza. L’articolo 2 riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale. L’articolo 3 stabilisce l’eguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali, e impegna la Repubblica a rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese.

Il combinato disposto di queste norme delinea un’idea di convivenza che non si esaurisce nell’astensione reciproca dal danno, ma si estende a una nozione attiva di solidarietà e di rimozione delle disuguaglianze materiali. È in questa direzione che, sul piano interno, trova espressione quella nozione di pace positiva di cui si è detto.

4.2. Le città come laboratorio della convivenza

Le città costituiscono, oggi più che in passato, il luogo concreto della convivenza. La concentrazione urbana, la pluralità di provenienze, le diseguaglianze territoriali interne, la pressione migratoria, le trasformazioni del lavoro e l’invecchiamento demografico convergono nello spazio urbano e ne fanno il banco di prova delle politiche di coesione. Sul piano giuridico, la dimensione locale dispone di strumenti specifici. Il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, attribuisce ai Comuni una serie di funzioni amministrative riconducibili, in senso ampio, alla cura della convivenza: dalla pianificazione urbanistica ai servizi sociali, dalla polizia locale alla gestione dei beni comuni.

Accanto all’apparato amministrativo, una serie di esperienze normative e giurisprudenziali ha messo in valore il ruolo delle comunità locali. Si pensi alle norme sulla sicurezza urbana, oggetto di interventi successivi a partire dal decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92, e dal decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14, convertito con modificazioni dalla legge 18 aprile 2017, n. 48, che ha definito la sicurezza urbana come bene pubblico afferente alla vivibilità e al decoro delle città. Tali interventi pongono problemi delicati di bilanciamento tra esigenze di ordine pubblico e diritti fondamentali, e sono stati oggetto di scrutinio costituzionale per i profili di proporzionalità e di riserva di legge.

Sul versante della partecipazione, alcune amministrazioni locali hanno adottato strumenti di democrazia deliberativa, di bilancio partecipativo e di amministrazione condivisa dei beni comuni urbani, talora attraverso regolamenti che recepiscono il principio di sussidiarietà orizzontale di cui all’articolo 118, ultimo comma, della Costituzione. Tale principio, introdotto con la riforma del Titolo V del 2001, prevede che Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscano l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.

4.3. Conflitto, mediazione e giustizia di prossimità

La convivenza non è incompatibile con il conflitto: ne implica la presenza, e richiede strumenti per gestirlo. Sul piano giuridico, il legislatore ha progressivamente potenziato gli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie. La mediazione civile e commerciale, disciplinata dal decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28 e dalle successive modifiche introdotte, in ultimo, dal decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 149 di attuazione della legge 26 novembre 2021, n. 206 (cosiddetta riforma Cartabia), ha esteso l’ambito della condizione di procedibilità e ha inteso rendere la mediazione una forma ordinaria di gestione del contenzioso civile. La negoziazione assistita, introdotta dal decreto-legge 12 settembre 2014, n. 132, convertito con modificazioni dalla legge 10 novembre 2014, n. 162, opera in un’analoga prospettiva.

In materia penale, l’introduzione di strumenti di giustizia riparativa ha segnato una svolta più recente. Il decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 150, attuativo della riforma Cartabia, ha disciplinato organicamente la giustizia riparativa, definita come ogni programma che consente alla vittima del reato, alla persona indicata come autore dell’offesa e ad altri soggetti appartenenti alla comunità di partecipare liberamente, in modo consensuale, attivo e volontario, alla risoluzione delle questioni derivanti dal reato, con l’aiuto di un terzo imparziale, adeguatamente formato. Si tratta di un’innovazione di sistema, che integra il modello sanzionatorio tradizionale con un modello relazionale, orientato alla riparazione e alla riconciliazione, secondo linee tracciate dagli strumenti europei e internazionali, in particolare dalla direttiva 2012/29/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 25 ottobre 2012, che istituisce norme minime in materia di diritti, assistenza e protezione delle vittime di reato.

La giustizia riparativa non sostituisce la giustizia ordinaria, ma le si affianca, nel rispetto delle garanzie processuali e dei diritti delle parti. Essa rappresenta, sul piano interno, uno dei più riusciti tentativi di tradurre la nozione di pace positiva in uno strumento giuridicamente operativo: non nel senso di un rinvio retorico alla riconciliazione, ma nel senso di una procedura tipizzata, regolata, dotata di effetti processuali e sostanziali.

4.4. Il fattore migratorio e la gestione del pluralismo

La convivenza nelle città contemporanee è attraversata dal fattore migratorio, che pone questioni di status, di accesso ai servizi e di integrazione. La cornice normativa è articolata. Sul piano internazionale, la Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 relativa allo status dei rifugiati e il suo Protocollo del 1967 fissano la nozione di rifugiato e il principio di non refoulement, che vieta il respingimento verso luoghi in cui la persona possa essere esposta a persecuzione. Sul piano europeo, l’articolo 78 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea ha posto le basi del sistema europeo comune di asilo, oggetto del recente Patto sulla migrazione e sull’asilo adottato nel 2024.

Sul piano interno, il decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, recante il Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, costituisce la cornice generale della materia, oggetto di numerose modifiche successive. In particolare, l’articolo 2 riconosce allo straniero, comunque presente alla frontiera o nel territorio dello Stato, i diritti fondamentali della persona umana previsti dalle norme di diritto interno, dalle convenzioni internazionali in vigore e dai principi di diritto internazionale generalmente riconosciuti.

La giurisprudenza costituzionale ha avuto un ruolo significativo nel definire l’estensione di tali diritti. È stata riconosciuta l’inviolabilità del nucleo essenziale dei diritti fondamentali anche in capo allo straniero irregolarmente presente, in particolare per quanto riguarda il diritto alla salute, all’istruzione, alla difesa giurisdizionale. Il bilanciamento con le esigenze di controllo dei flussi e di sicurezza è oggetto di un dibattito costante, in cui si misurano la ragionevolezza degli strumenti adottati e la loro compatibilità con i parametri costituzionali e sovranazionali.

Sul piano operativo locale, la dimensione municipale assume rilievo, perché è nella città che si gioca l’effettiva inclusione: scuola, sanità, edilizia residenziale pubblica, accesso al lavoro, dialogo interreligioso. Le politiche urbane di integrazione, quando funzionano, costituiscono un fattore di pace sociale; quando falliscono, alimentano dinamiche di esclusione che si traducono in tensioni e, talvolta, in conflittualità conclamata.

5. Criticità sistemiche e prospettive

5.1. La crisi del multilateralismo

Le considerazioni svolte fin qui convergono in un punto: il sistema costruito dopo il 1945 è entrato in una fase di affaticamento. La paralisi del Consiglio di Sicurezza nei conflitti più rilevanti, l’erosione del divieto dell’uso della forza attraverso prassi unilaterali, la difficoltà di adattare le regole esistenti ai nuovi domini operativi e la contestazione della pretesa universalistica del diritto internazionale da parte di soggetti che rivendicano modelli alternativi, costituiscono segnali convergenti.

Sul piano teorico, si discute se l’attuale fase corrisponda a una transizione verso un ordine multipolare strutturato, con una pluralità di centri normativi parzialmente coordinati, ovvero a una destrutturazione progressiva delle norme generali, con prevalenza di accordi settoriali e regionali. La prima ipotesi conserva un nucleo di pacificazione affidato al diritto; la seconda ne riduce sensibilmente la portata.

5.2. Effettività e legittimità delle istituzioni

Un secondo nodo riguarda il rapporto tra effettività e legittimità delle istituzioni internazionali. La Corte internazionale di giustizia, la Corte penale internazionale, gli organi convenzionali per i diritti umani producono pronunce di rilievo, ma la loro esecuzione dipende dalla cooperazione degli Stati e, nei casi più sensibili, da un consenso che non sempre si forma. La perdita di effettività rischia di tradursi in perdita di legittimità percepita, alimentando un ciclo di sfiducia che indebolisce ulteriormente il sistema.

Strumenti come le sanzioni economiche, ampiamente utilizzati negli ultimi anni, sollevano questioni proprie. Esse possono costituire un’alternativa al ricorso alla forza, ma producono effetti sulla popolazione civile che richiedono valutazioni di proporzionalità e di compatibilità con i diritti umani. La giurisprudenza europea ha più volte affrontato i profili di tutela dei diritti delle persone fisiche e giuridiche destinatarie di misure restrittive, in particolare per quanto riguarda il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva.

5.3. Pace, diritti e disuguaglianze

Una terza linea di criticità collega la pace alle disuguaglianze. La nozione di pace positiva, sviluppata sul piano teorico, trova oggi corrispondenza in strumenti internazionali che includono la giustizia distributiva tra le condizioni della pace. L’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile, adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite con la risoluzione 70/1 del 25 settembre 2015, dedica l’obiettivo 16 alla promozione di società pacifiche e inclusive, accesso alla giustizia e istituzioni efficaci. La connessione tra disuguaglianze, fragilità istituzionale e conflittualità è documentata in una letteratura ampia, e costituisce uno dei terreni su cui la pace si gioca al di fuori della sola dimensione bellica.

Sul piano interno, la stessa logica si applica. Una convivenza pacifica nelle città dipende da un livello accettabile di accesso ai diritti sociali, di mobilità sociale e di fiducia nelle istituzioni. La perdita di tali fattori produce, nel medio periodo, fenomeni di radicalizzazione, di conflittualità diffusa e di sfiducia sistemica.

5.4. Conclusioni

La ricognizione condotta consente alcune osservazioni di sintesi, nei limiti di un intervento che non ha pretese di esaustività.

La pace, intesa giuridicamente, resta un fine sistemico dell’ordinamento internazionale e un principio costituzionale di numerosi ordinamenti interni, tra cui quello italiano. Le regole che la traducono in obblighi specifici — il divieto dell’uso della forza, la disciplina della legittima difesa, il diritto internazionale umanitario, il diritto dei diritti umani — sono oggi sotto pressione, ma conservano una struttura riconoscibile e una capacità di orientamento delle condotte statali.

Le questioni sollevate dalla prassi recente, in particolare quelle relative alla legittima difesa preventiva, ai conflitti contro attori non statali e ai nuovi domini operativi, non hanno ancora prodotto modificazioni consuetudinarie consolidate. La cautela è quindi imposta nel descrivere come diritto vigente ciò che è, allo stato, una prassi controversa. La distinzione tra ius lata e ius condendum mantiene piena rilevanza.

Sul piano della convivenza interna, il diritto italiano dispone di una cornice ricca, articolata sul combinato disposto degli articoli 2, 3, 11 e 118 della Costituzione e su una pluralità di norme primarie e secondarie. Gli sviluppi più recenti — la disciplina della giustizia riparativa, gli strumenti di amministrazione condivisa, le politiche locali di inclusione — rappresentano tentativi di traduzione operativa della pace come ordine attivo, e non come mera assenza di conflitto.

Il nesso tra dimensione internazionale e dimensione locale non è retorico. Le crisi globali si scaricano sulle città, attraverso flussi migratori, conseguenze economiche, polarizzazioni culturali. Le risposte locali, a loro volta, contribuiscono al clima generale, nella misura in cui rendono possibile o impossibile un’effettiva convivenza pluralistica.

Costruire la pace, in questo orizzonte, non è un programma morale, ma un compito tecnico stratificato. Esige il presidio delle regole esistenti, l’adattamento delle categorie ai nuovi fenomeni, l’effettività delle istituzioni, e una qualità della convivenza interna che ne renda credibile la pretesa. Le tre dimensioni — quella internazionale, quella concettuale e quella locale — sono interdipendenti. Indebolire una indebolisce le altre. Coordinarle è la condizione perché la pace, oggi, possa restare ciò che il diritto ha provato a definirla per ottant’anni: un fine, un metodo e una possibilità.